Премьер-министр Италии Джорджа Мелони предложила провести в стране конституционную реформу, изменив способ избрания главы правительства.
"Конституционная реформа вводит прямые выборы премьер-министра и гарантирует две цели, которых мы придерживались с самого начала: дать право гражданам решать, кто будет стабильно управлять, и положить конец техническим правительствам. За последние 75 лет республиканской истории у нас было 68 правительств со средней продолжительностью правления в полтора года", – отметила Джорджа Мелони, представляя проект реформы.
Третья республика
Масштаб предлагаемых изменений позволяет председателю Совета министров Италии говорить о новой эпохе в истории страны – Третьей республике. Напомним, что республиканский период в истории Италии принято делить на Первую и Вторую республику. Последний этап начался в 1993 году после изменения избирательной системы и полного переформатирования партийного поля.
Чтобы понять, зачем понадобилось переписывать конституцию Италии, необходимо обратиться к истокам текущего порядка. Как единое государство, Италия сформировалась в 1861 году, став конституционной монархией. После Второй мировой войны Савойская династия, запятнавшая себя сотрудничеством с Муссолини, потерпела поражение на референдуме и потеряла власть.
В стране была провозглашена республика, главная роль в которой была отведена парламенту, состоящему из Сената и Палаты депутатов. Чтобы получить право сформировать правительство, необходимо заручиться поддержкой большинства в обеих палатах. Роль главы государства – президента – сведена к церемониальным функциями. Он олицетворяет собой единство итальянского народа и является "старшим в комнате": пока премьеры и министры постоянно меняются, институт президента остается стабильным.
Постоянная смена правительств действительно является яркой чертой итальянской политики: с 1948 года в стране сменилось 68 кабинетов министров. Средняя продолжительность правления премьер-министров составляет около 1,5 лет. В такой ситуации невозможно реализовывать длительные реформы или программы: есть риск, что преемник просто отменит принятые решения.
От "премьерской чехарды" страдает и инвестиционная привлекательность Италии: у инвесторов нет уверенности в том, куда будет двигаться Рим. Действующий премьер-министр Джорджа Мелони отдельно подчеркнула, что такая система делает бюрократию "неприкасаемой" и лишает страну стратегического планирования на десятилетия вперед. Она отметила, что с 2002 года по 2022 ВВП Франции и Германии вырос на 20%, а экономика Италии – лишь на 4%. При этом в Палаццо Киджи сменилось девять хозяев, а в Германии – три канцлера.
Наконец, политическая нестабильность мешает Риму на международной арене. У глав других государств нет особой необходимости выстраивать отношения с главой итальянского правительства – просто потому что он сменится уже через пару лет. Если Италия намерена укрепить свое влияние в мире, то сначала необходимо добиться преемственности и стабильности в внутри страны, чтобы "играть в долгую" на международной арене.
"Мать всех реформ"
Еще в 2018 году Джорджа Мелони вносила законопроект о конституционной реформе, но он был отклонен парламентским большинством. После победы на парламентских выборах 2022 года открылось окно возможностей для реализации планов, поскольку перевес в парламенте теперь на ее стороне.
"Интересный момент состоит в том, что во время электоральной кампании у Мелони в программе правоцентристской коалиции был записан пункт о том, что она намерена ввести прямые выборы президента республики. То есть именно президента, но не премьера. Это был один из ярких пунктов ее программы, который привлек всеобщее внимание. Это предложение воспринималось так, что премьеры в Италии часто меняются, как известно. А президент является той фигурой, которая сопровождает этих сменяющихся премьеров. Решение о прямых выборах президента было придумано, чтобы обеспечить такую связку с гражданами, с народом Италии", – рассказала Baltnews Елена Маслова, кандидат политических наук, ведущий научный сотрудник ИМИ МГИМО.
Однако действующее правительство Италии решило пойти по-другому пути и оставило полномочия главы государства в неприкосновенности. Согласно проекту реформы, предлагается ввести прямые выборы премьер-министра сроком на 5 лет. Тем самым, избиратели получат возможность напрямую выбирать главу правительства вместе с депутатами парламента. Во время пресс-конференции Джорджа Мелони назвала инициативу "матерью всех реформ".
"Что говорит Мелони по этому поводу? Во-первых, она на своей пресс-конференции заявила о том, что это гарантирует стабильность правительства, гарантирует то, что премьером будет тот человек, которого избрал народ Итальянской республики", – заметила Елена Маслова.
Если избранный народом премьер будет вынужден уйти в отставку или перестанет свои свои обязанности, то его должен будет заменить представитель той же партии, от которой избирался предыдущий глава правительства. А если и второй кандидат покинет свой пост, то обе палаты парламента будет распущены.
"Интересный момент состоит в том, что человек, который становится премьером, обязательно должен быть членом парламента. В Италии были такие прецеденты, когда премьером становился технократ или просто привлеченный человек. Например, Джузеппе Конте, который не был членом парламента. То есть приглашаются такие лица, которых итальянцы не выбирали и в лицо не знали. Этот пункт показывает борьбу Мелони с технократами и привлеченными антикризисными менеджерами", – указывает эксперт.
Естественно, прямое избрание премьера сопровождают другие реформы для конкретизации деталей – срока, процесса отставки, правил роспуска парламента. В частности, предлагается изменить избирательный закон, чтобы партия или коалиция партий, которые связаны с избранным премьер-министром, получали бонус в размере 55% мест в парламенте. Так глава правительства получит возможность принимать необходимые законы.
Перспективы изменений
Но предлагаемые изменения еще нужно реализовать. После падения фашистской диктатуры авторы конституции Италии попытались максимально затруднить правку основного закона, чтобы предотвратить саму возможность построения диктатуры. Поэтому изменить конституцию Италии можно только с помощью двух сложных процедур.
Первая предусматривает согласие квалифицированного большинства в две трети голосов в обеих палатах парламента, причем депутаты и сенаторы должны в течение трех месяцев подтвердить свое решение. Если же поправка не получила достаточной поддержки депутатов, то появляется возможность проведения референдума. Текст конституции Италии менялся порядка двадцати раз, но значимых поправок было немного. Некоторые амбициозные премьеры пытались изменить форму правления, но часто жертвовали своей карьерой.
Например, в 2006 году избиратели отвергли предложения правительства Сильвио Берлускони о переходе фактически к федеративной модели устройства и отказались поддержать укрепление полномочий премьер-министра – 61% проголосовал против.
Самый известный провал произошел с Маттео Ренци в 2016 году. Он выступил с инициативой реформировать Сенат Италии, предложив формировать его из представителей регионов и крупных городов. Похожую роль в России выполняет Совет Федерации, а в США – Сенат. Правительство страны в таком случае должно было отчитываться только перед Палатой депутатов.
Получив свой пост в ходе внутрипартийной борьбы, а не по итогам выборов, Маттео Ренци хотел подтвердить свой мандат при помощи референдума. На первом этапе опросы общественного мнения указывали на поддержку предложений Ренци, но против нововведений выступили другие партии. В числе противников, кстати, была и Джорджа Мелони. По итогам голосования итальянцы отвергли предложенные поправки, и премьер-министр Ренци ушел в отставку.
По мнению Елены Масловой, чисто математически у Мелони нет двух третей ни в Палате депутатов, ни в Сенате: "Поэтому здесь необходимо либо проводить референдум, либо идти на компромисс и как-то договариваться с другими партиями, что не очень вероятно. Если мы обратимся к событиям прошедших лет, то можно вспомнить массивную конституционную реформу Маттео Ренци. Он был тем премьером, который пришел к власти без парламентских выборов, поэтому для него было важно получить доверие и поддержку для легитимизации нахождения в кресле премьера. Но он эту реформу проиграл: на референдуме итальянцы проголосовали против конституционной реформы Ренци".
Сейчас в итальянском парламенте у правоцентристской коалиции Мелони имеется более 50% мест в обеих палатах. В оппозиции находится Демократическая партия Италии, "Движение пяти звезд" и "Третий полюс". Премьеру придется договариваться с оппонентами, если она хочет провести реформу через парламент без референдума. Однако, сценарий проведения голосования все же остается самым вероятным.
"Сейчас Мелони тоже, скорее всего, пойдет по пути референдума, поскольку набрать голосов в парламенте у нее не получится. Для нее это голосование станет проверкой лояльности граждан Италии. Исход может быть абсолютно непредсказуемым. Мелони – не тот премьер, за которого проголосовало большинство граждан Италии. Напомню, что на выборах 2022 года была большая неявка, а премьер не имеет широкой поддержки среди населения. Вопрос в том, поступит ли Мелони так же, как поступил в свое время Ренци в случае провала. Он проиграл и ушел в отставку. А вот Мелони намерена отработать положенный ей срок в пять лет. Скорее всего, она в отставку не уйдет, если даже проиграет этот референдум", – заключила кандидат политических наук, ведущий научный сотрудник ИМИ МГИМО Елена Маслова.
По данным опросов, переход к модели избираемого премьера поддерживают 54% граждан Италии. Но не будем забывать, что впереди еще длительная парламентская процедура, и далеко не факт, что уровень поддержки сохранится. А значит и голосование может стать для Мелони опрокидывающим. А в таком случае ее соратники по коалиции, партии "Лига" и "Вперед, Италия", могут потребовать от итальянского премьера уйти в отставку из-за утраты доверия.
Проблема еще и в том, что сложно предсказать последствия внедрения системы с прямыми выборами главы правительства. Данный эксперимент был реализован в Израиле в 1990-ые годы. Однако просуществовала такая система недолго: уже после третьих выборов в 2001 году было решено вернуться к парламентской системе.
Италию по праву считают "политической лабораторией" Европы, поскольку правительство Мелони решилось на рискованный шаг. Шансы на его реализацию все же остаются. По опыту Brexit и побед политических аутсайдеров в странах ЕС можно сделать вывод, что итальянцы тоже могут удивить. Да и Мелони, в отличие от многих европейских коллег, еще сохраняет значительную поддержку населения.
С другой стороны, рассматривать прямые выборы как панацею тоже не стоит: пример Израиля продемонстрировал это. Вместо "премьерской чехарды" Италия может получить противостояние премьера и парламента, поскольку оба органа будет избираться гражданами напрямую. А опыт предыдущих реформ показывает, что итальянцы не готовы радикально менять существующую систему.
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции.